发达国家农业保护政策与我区农业保护策略

廖振钧 等

　　我区乃至我国绝大部分地区的农业仍处于分散、落后的家庭经济状态，生产效率低，主要产品质量、价格在国际市场上缺乏竞争力，加入WTO后，受到最大冲击的首先是农业，农业保护已成为当前我国及我区需要迫切解决的问题，因此了解和研究、借鉴发达国家的农业保护政策，制订合理有效的保护措施，有着特别重要的现实意义。
　　 1 美国的农业保护政策
美国作为一个后起的资本主义国家，不仅是世界上最大的工业国，而且农业一直居世界前列。美国农业的高度发展，除了得天独厚的自然资源外，主要归功于70多年来的一系列农业保护政策。1929年农业销售法是美国农业保护起点的标志，1933年又实施农业调整法案。经过不断的修订和完善，在1990～1995年实施《1990年农业、食品、
　　 耕地保护及贸易法案》时，美国前后制订并实施的农业法案多达25个，每个法案都是根据国民经济发展、农业生产条件、国内外农产品市场变化进行农业政策的调整；每个法案基本上都是在前一个基础上进行修订而实施的。美国一系列农业保护政策的制订和实施，确立和稳定了美国农业在国际市场上的主导地位，也为新的农业保护政策实施创造了有利的条件。
　　 1996年4月，美国总统克林顿签署了《1996年联邦农业完善和改革法案》。新法案规定，经过7年的过渡期，从2003年开始，政府放弃已执行了60多年的农产品价格和收入支持政策，由农场主根据市场需要来耕种自己的土地，从而把农场主完全推向市场。这个法案取消了减耕计划和对谷物种植品种的限制，把实行多年的农产品价差补贴政策改为弹性生产合同，直接对农场主进行收入补贴，减轻了政府的财政负担，以较少支出，达到更有效的保护目的。美国政府称，这个法案具有划时代的意义。但是，美国农业政策的这次重大改革仅仅是改变了农业保护的方式，改明补为暗补，并没有放弃农业保护的基本政策，而且将使美国农业生产规模更加集中，农场主更积极主动地采用高效的科学技术，生产成本更进一步降低，农产品更具有竞争力。美国农业新法案的实施，实际上是使世界各国农业面临　　一个新的挑战。
　　 1.1 美国农业保护政策的主要内容
　　 1.1.1 农业生产保护政策。农业信贷优惠。由农业部农产品信贷公司（CCC）提供“无追索权贷款”：政府事先制定每单位农产品支持价格（贷款率），农产品收获后，农场主可将农产品按支持价格抵押给农产品信贷公司而取得贷款（利率低于商业贷款）。如果市场价格达不到支持价格，信贷公司无权索回贷款。农场主可以较低的成本获得风险小而且可靠的较高收入。
　　 目标价格补贴。政府事先确定某些农户产品价格（高于支持价格），收获后售出价低于目标价格的，政府核定后付给全部差额补贴。目标价格即是农产品最低保护价。
　　 储存或缓冲库存计划。农场主受政府委托，储存自己生产的产品，储存费用由政府付给并对农产品规定“释放价格”和“号令价格”，当市场价格高于释放价格而低于号令价格时，农场主必须在一定时间内抛售所存的农产品，并归还无追索权贷款，该项计划从1997年起实施。
　　 面积、产量限制。按比例分配种植面积、产量，提供休耕补贴，限制无计划生产，保持全国农产品总量水平，减少政府的农业预算，维持和提高国内农产品价格，达到保护农场主利益的目标。
　　 农业保险。政府向从事农业保险的机构提供足额的保费补贴，吸引农场主以较低的保费参加农业保险。遇灾害时可根据不同险种获得较高的赔付，即使没有参保的农作物，也可按规定产量获40%的赔偿。
　　 1.1.2农业贸易保护政策：农业贸易保护的目的是整合美国农产品出口计划，提高本国产品在国际市场的竞争力，扩大出口规模，抢占市场份额。其作用是促进和提高整体农业生产能力。主要保护措施有以下3个方面：
　　 出口加强计划。包括对出口农产品价格补贴，以低价格优势表现强劲的竞争力；由国家农业部统一采取广告信息服务、贸易服务以及技术援助等非价格手段，实施持久的促销计划，开发国际市场；为本国出口商提供信贷担保，增加销售机会，美国出口商又为外国进口商提供商业信贷，扩大美国农产品出口规模。
　　 贸易控制计划。政府利用乌拉圭《农业协议》相关进口限制免除条款，对农产品进口总量制定进口限额，控制农产品的进入，扩大国内市场，达到自我保护的目的。
　　 食品援助计划。出于政治和经济目的，对发展中国家提供各种不同性质的食品援助，这种援助有各种附带条件，很大程度上仍然是有偿的。食品援助深受欢迎，同时也缓解了美国农产品过剩的矛盾，客观上起到保护的极佳效果，是一箭双雕。
　　 1.2 美国农业保护政策的特点
　　 美国农业保护法规化、制度化。美国政府对农业保护制定了周密、详尽、科学的法规，形成每5年一次修订立法的制度，保证了它的连续性和法制化，为农业保护政策的实施提供永久的法律保证。
　　 农业保护形式多样化。美国农业保护不是孤立、分散的条款，而是形成金融优惠、财政支持、农业保险、贸易保护等完整的保护体系，多样化的保护方式和方法，适应了不同的农业保护要求。
　　 2 　欧盟共同农业保护政策
　　 欧盟共同农业政策的目标是提高农业的生产力，增加农民收入，稳定市场和供应消费者高质量而价格合理的食品。实现内部市场生产与消费、供给与需求的良好平衡，促进乡村农业的发展。
　　 2.1 农业政策的主要内容
　　 欧盟共同农业政策始建于1962年，现行的农业政策是1992年修订实施，至1999年终止。这一时期的农业政策主要内容是：削减一些关键农产品的支持价格，使欧共体内部价格更接近国际市场价格，农场主因目标价格降低引起的农业损失，实行直接补贴；退出生产的留置土地至少为轮作土地的15%，由欧盟向参加留置计划的农场主提供补贴；改进年逾55岁农民的提前退休计划。
2.2 1992～1999年欧盟共同农业政策的特点
　　 与美国1996～2002年农业法案有许多共同之处，减弱了价格支持体系，通过直接收入补贴部分取代价格支持；使产量不再是决定补贴金额的主要条件。共同农业政策成本的承担由食品消费者转向纳税人，以降低贫困的非纳税人的食品消费支出，提高购买力。
2.3 欧盟共同农业政策的改革方向
　　 1997年，欧盟委员会提出了2000～2006年共同农业政策，这次改革强调了市场意识，要求把不具有竞争力的农产品撤出国际市场；生产者（农场主）必须把竞争性价格与高质量、安全标准作为缺一不可的指标。除乳品外，其他主要农产品的扶持价格降低15%以上，完全采取直接收入补贴，促进农村经济结构的调整，提高农业现代化水平，增加收入的来源。保证农民享有公正的生活水平和稳定的收入。
　　 在欧盟共同农业政策的框架下，欧盟各国根据本国的情况，还制订了相应的农业保护政策。
　　 3 韩国的农业保护政策
　　 3.1 韩国农业保护力度
　　 韩国的农业保护政策始于60年代末，但保护力度相当强劲，1986～1988年，生产者补贴等值（PSE）为71%，1991～1993年为76%。加入WTO后的1996～1998年仍为65%。国家对农业支持总量占GDP的比重分别是：1986～1988年为10.06%，1991～1993年为7.9%，1996～1998年仍为5.86%，这两项指标均居发达国家之首。
3.2 韩国农业保护政策的改革
　　 韩国属工业化国家，仍以发展中国家身份加入WTO。尽管加入WTO对本国农业影响较小，但1995年以后韩国政府仍对农业保护政策作了较大的改革。
　　 遏制不必要的进口，维持国内价格的稳定。通过强化性对策提高农产品的国际竞争力；对必须的进口商品实行弹性扩大进入。大米、牛肉、辣椒、大蒜等重要品种转化为国营贸易，同时根据国内生产能力及时调整进口时期；猪肉、鸡肉等实行公开拍卖。进口量超过定额时，实行特别紧急关税。强化原产地标志。
　　 加强政府对农产品出口的支持。政府建立市场信息系统，提供出口保险等较完善和有效的支持体系。通过农产品出口专门基地，物流标准化，强化海外市场开拓能力，促进农产品出口。
　　 实施重点保护政策，充分发挥优势，调整农业生产结构。韩国的大米、大麦、玉米、大豆国内价格高于国际市场价3倍以上，竞争力处于弱势，一旦允许进入，国内生产不堪一击。因此，韩国政府把国人作为基本食品的大米市场进行特别重点保护，把大米自给自足的水稻生产作为基本国策。把优质、高效的养猪业作为重点发展产业，由政府向养猪大户提供资金和技术支持，扩大出口量；重点支持具有强劲竞争力的设施园艺（主要是花卉）。
　　 改革和完善农产品流通体制。由政府投入大量资金，通过农协组织农民，建立综合性的产地农产品加工、贮运、营销系统，减少中间环节。
　　 培养高素质的农业继承人和专业户，制定农业、农村基本法。国家对农业继承人的支援金额平均每人由1994年的16.5百万韩元增加到1998年的30.5百万韩元；计划在2000～2004年培养农业继承人3万人，平均每人支援金额为4千万韩元。1993年3月制定了农业、农村基本法，使基本的农业措施法律化。
　　 4 日本农业保护政策
　　 4.1 日本农业保护政策的主要内容
　　 日本国内人多地少，农产品基本上无国际竞争力。20世纪60年代后，日本政府对农业实行的是高度的保护政策。以名义保护率测定其保护程度，1960年比美国高40个百分点，1970年高63个百分点，1980年高83个百分点，成为二战后农业保护水平最高的国家之一；生产者补贴等值（PSE）1986～1988年为65%，1991～1993年为58%，1996～1998年为63%，政府对农业的支持占农民总收入的三分之二。
　　 20世纪70年代至90年代中期，日本工业产品大量进入国际市场，引起国外对日本实行农业自由贸易的强烈要求。乌拉圭回合农业协议的生效，1995年后日本不得不对农业政策进行全面的调整，一方面努力减少乌拉圭回合农业协议对日本农业、农村的影响，另一方面加大基础建设的投入，把农业发展为自主的骨干产业。
　　 4.2 日本农业保护政策的改革
　　 面对世界农业自由化的大趋势，日本制定了“乌拉圭回合农业协议关连对策大纲”，增加对农业的投入，对农业结构调整、土地改良、现代设施、自然灾害的抗御等提供贴息贷款；1995年11月起，实施新粮食法，把粮食流通体制转变为以国家客观调控下的民间流通为主；由政府加大农业设施的投入；全面调整农业产业结构，通过技术培训、优惠贷款等配套服务手段实现高效的农业规模化经营；由政府和农民共同出资建立农业风险基金，重点进行稻米价格补贴；除大米外，其他农产品全部实行关税化或关税配额制度；制定新的农业基本法，进一步加强粮食保障体系和农业的多功能作用，实现农村振兴目标。
　　 5 WTO成立后各国农业保护政策的变化
发达国家农业保护政策及我区农业保护策略。 WTO成立后，发达国家的农业保护政策出现自由贸易的总倾向,但农业保护政策没有出现重大的变革，生产者补贴不仅没有减少反而大幅度提高。1996～1998年，日本和韩国平均每个专业农民所获的生产者补贴为23000美元，分别比1991～1993年增加5000美元和4000美元，比1986～1998年增加了9000美元和15000美元；欧盟和美国分别为17000美元和14000美元，保持了世贸组织成立前的水平。加拿大为8000美元，比1991～1993年减少5000美元；澳大利亚为3000美元，与1991～　　1993年持平，比1986～1988年增加1000美元。1996～1998年生产者补贴等值分别是：韩国65%、日本63%、欧盟39%、美国17%、加拿大15%、澳大利亚6%。1996～1998年生产者补贴等值总额占GDP的比重分别是：韩国5.86%、日本1.57%、欧盟1.4%、美国1.05%、加拿大0.75%、澳大利亚0.49%。以上统计数字表明，世贸组织成立后，韩、日、美等发达国家对本国的农业保护力度不仅没有减弱，相反是不同程度的加强。但世贸组织《农业协定》的实施，促使大多数发达国家对原有的农业保护政策进行重大改革，大幅度削减或放弃了短期的价格支持政策，转而采取了具有长期效应的保护措施，成为市场经济条件下农业保护政策发展的新趋势。
　　 6 我区实施农业保护的原则和措施
　　 农业保护政策，本质上是一种产业政策，它强调一个国家处理农业产业和其他产业的关系时，对农业这个基础产业部门在政策上给予的保护和支持。保护和支持从字面上意义相同，但二者间还有一定的差别。支持政策的作用侧重于改善农业生产条件，提高生产力；保护政策直接为农业生产者提供和创造稳定和公平的市场环境，直接保护生产者利益。
　　 6.1 农业保护的原则
　　 我国当前正处于经济转型时期，整个国民经济结构还属大调整的状态，工业化和城市化速度加快，农业在国民经济中的份额无论是在产值或劳动力就业方面不断降低，非农特别是工业产值份额和就业份额不断上升；国际贸易对国民经济发展的影响越来越大，加入WTO后，我国对外贸易的依存度已达40%以上，农业已受到来自国内外两方面的严峻挑战，我国、我区农业保护已势在必行。但农业保护必须遵循一个原则，那就是它的总体性，因为农业保护反映的是一个国家的农业总体政策特性而不是个别政策特性，在测算一个国家农业保护水平时，必须充分考虑和分析全部有关政策所产生的综合作用和效果，决不能只考虑分析某一项或一些政策所产生的个别作用效果，当一个国家的农业保护水平为正值时，其实施的农业政策是正保护，反之为负保护，其保护政策为零水平，其保护作用和效果等于所有负保护之和。
　　 6.2　我区农业保护的目标
　　 发达国家农产品呈过剩的趋势，而我国我区还处于短缺和结构不合理状态。农产品的生产、供应关系到社会的稳定和发展，因此，农业保护首要目标是政府通过系统调控，保证供求平衡，通过各种保护和支持，发展农村合作组织，形成规模生产，实现产业化，使农民收入不断增长，同时，通过推广高新技术和经济支持，提高农民素质和生活水平，有效地保护、改善农业和农村生态环境，合理利用资源，实现农业的持续发展。
6.3 我区农业保护的内容和措施
　　 农业保护与支持必须建立在市场机制之上。农业保护一般包括边境保护（也称进出口保护）和国内保护两个方面，我区应服从大局，坚持以国内保护为主，边境保护为辅。边境保护是指通过关税、进口配额、本国含量条例、包装和商标条例、海关检疫、差价进口税等具体、详细的内容对本国农产品市场的保护。乌拉圭《农业协议》生效后，各国的边境保护受到了一定的限制，但实际上任何一个国家都仍采取进出口保护措施。边境保护可根据乌拉圭《农业协议》的有关条款调整关税税率和配额结构，合理设定有效的关税配额和关税结构，加强国内市场保护。加入WTO后，我区应重点保护貌似强大的但实质上脆弱的粮食市场，保证粮食安全。除粮食外，应着重保护蔗糖、茶叶、水果、新鲜蔬菜、瘦肉型猪、肉牛，改变过去的弱势保护状态，确保我区农产品市场在过渡时期的相对安全；国内保护的重点，广西主要是农业生产环节和交换渠道，政府应通过增加投入，明确和加强设施建设，保护和提高农业综合生产能力。通过健全市场体系和政府宏观调控体系，保护农产品流通。通过法律法规，加强政府保护职能，对农业资源和生态环境进行有效的保护。实施农业保护过程中，明确中央和地方政府的职责，地方政府必须绝对服从中央政府实施的全局性、长期性、根本性的综合保护，在保证中央政府的总体规划前提下，制订地方的中长期发展计划；认真执行中央政府对农业保护的大政方针，保证对农业保护的地方投入。
　　 我区的农业保护措施大体上可归纳为几个方面。①充分利用《农业协议》规定的边境保护措施及其对发展中成员国的优惠待遇，为中央政府提供我区特殊保护的充分理由，设计合理的关税及配额结构。找准优势，适当开发具有竞争力的农产品，扩大国内外市场。②充分利用“绿箱”政策，加大我区农业保护和支持力度。进口高关税属直接式农业保护政策，受到《农业协议》严格限制。“绿箱”政策是间接式保护，应形成以间接保护为主的综合农业保护政策。政府应加大在农业基本设施、自然灾害救济、贫困地区援助、低息农业贷款、作物安全保险、特别是增加科研和推广经费支持及农民技术培训、农村职业技术学校建设等投入，积极进行乡村改造，提高农民综合素质。改善居住和卫生条件，提高人口质量。完善政府对农业支持的社会化服务体系，调整农业结构，培育和完善农产品流通体系，建立农产品储备制度。加大扶持力度，保护耕地、水资源，改善生态环境，推进农村合作组织形成规模产业，增强农产品的集团竞争力。实施各项政策法规，有效地保护农民的经济利益和人身安全保障和养老保障。